原创
在我国政策性农业保险试验和全面实施12年后的今天，农业保险活动中依然存在某些漠视法律法规的现象，损害了农业保险制度的稳定性和可持续性，不能不让人感到忧虑。这需要引起有关方面的足够重视，采取得力措施加以解决。笔者认为,这也是近期财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合发布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的重要目的之一。当前亟需明确，在既定政策性农业保险制度模式之下，政府在其间的地位如何，政府应该承担什么责任、发挥什么作用以及怎样发挥作用等问题。
政策性农业保险离不开政府的参与
在商业性农业保险中，政府的主要责任就是依照《保险法》进行市场监管。在政策性农业保险制度中，政府根据《农业保险条例》除了进行市场监管之外，还要提供多方面的服务和发展条件，为政策性保险业务的实施和经营创造良好环境。当然，在不同的国家，由于社会和经济环境的差异，选择的政策性农业保险制度模式有所不同，政府参与的方式和内容及其深度也有很大差别。
一、政府参与政策性农业保险的原因
一般的商业性保险（例如人身险、财产险）活动，只有两个“人”，即保险合同双方当事人，一个是投保人，一个是保险人。但是在政策性农业保险中则有三个“人”，除了农户（投保人）和保险公司（保险人）之外，还离不开第三个“人”，那就是政府，虽然它不是保险合同的当事人或者关系人。
之所以政策性农业保险离不开政府的参与，主要原因在于，离开了政府的一系列服务和支持，以及为农业保险提供的良好环境，就不会有农业保险的市场和交易。当然，没有了农业保险市场和交易，政府要想使用农业保险这个政策工具来实现农业发展目标也是不可能的。
政策性农业保险为什么需要政府的参与？主要原因有以下两点:
第一,农业保险存在市场失灵。本来，农业保险的风险比较大，具有系统性特征，保险标的的纯风险损失率比较高，因而纯费率就高；而且，农业保险是在广阔的农村推广的，特别是在我国这样以小农户为主的国家，承保、核保、防灾、防损、定损、理赔等工作，会耗费较高的成本，因而费用率就比较高。但是，农户的收入又相对较低，只有城市居民平均收入的1/3。
我们知道，保险费率=纯风险损失率+费用率。纯风险损失率和费用率高，毛费率必然会很高。根据我们对不少国家的考察了解，这个毛费率一般在2%-15%，大概是一般财产保险的几十甚至数百倍。高费率面对的是农户的低支付能力，必然缺乏对农业保险的有效需求。即使保险公司开发出的农业保险产品按照精算价格出售，也不会有多少交易（除了雹灾、火灾保险外），经济学上把这种情况称为“市场失灵”。也就是说，在商业性经营的条件下不会有农业保险市场。
第二，农业在一个国家中比较重要。如果农业对国家、对老百姓关系不大，那么农业保险不做、政府不管不参与也罢。但是，至少在很长一段时期里，我国需要大力发展自己的现代化农业。而要使我国的农业能够可持续并保持稳定增长，保证14亿人口的饭碗牢牢“端在自己手里”，那么除了投资建设防灾减损的工程之外，必须运用好农业保险这种较好的风险分散工具，管理全国的农业风险。同时，政府还需要通过农业保险这种方式间接提供农业补贴，增进农民福利，也提高农民的风险和保险意识。
这就是说，政策性农业保险形式上是保险，实质上则是政府利用保险这种工具，来实现对国家农业风险管理的政策目标，或者说就是政府花钱购买农业保险服务。因此，政府参与到保险中间来就顺理成章了。
二、政府在政策性农业保险中的主要责任
那么，政府在政策性农业保险制度中应该承担怎样的责任呢？根据对各国经验的考察，不同国家的政府在政策性农业保险中的责任有不小的差异，但是大的方面都差不多。在我国，根据《农业保险条例》和其他一系列有关文件，特别是财政部、农业农村部、银保监会和林草局刚刚联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，笔者将我国政府的责任归纳为五个方面，即制度供给、政策支持、信息分享、市场监管和协助作业。
（一）制度供给。就是立法机关和中央政府要为这种政策性农业保险制定一套专门的法律和法规，使农业保险有其专门的运作规则。省级政府还要依照中央政府颁布的法规，选择和制定本省的经营模式和发展规划。
（二）政策支持。就是政府（中央、省、市、县）依照法律法规，给农业保险提供包括财政税收等方面的支持。给投保农户补贴保险费，为的是让农户买得起农业保险，税收优惠则是为了使保险供给成本适当降低，这样，才能抬高需求曲线、降低供给曲线，使需求曲线与供给曲线能够相交，消除“市场失灵”，形成良性的农业保险市场。除了
财政税收政策支持外，还要为农业保险经营机构提供有财政支持的包括再保险在内的大灾风险管理制度，解决除保险经营机构的后顾之忧，保证农业保险经营的可持续性。
（三）信息分享。就是政府组织进行农业保险发展必要的风险区划和费率分区，或者协助经营主体完成此项工作。这项基础性的工作不是保险公司单方面能够完成的。在不少农业保险发达国家，风险区划和费率分区责任是由政府部门来完成的，当然也是在其他相关部门协助下完成的。
除此之外，政府还要为保险产品开发和精算定价提供必要的帮助，允许农业保险经营部门分享政府部门的数据信息。在美国，如果是政府所属公司设计保单和厘定费率，这项信息分享的责任主要由政府部门承担的。我国的产品开发和定价，基本上由经营农业保险的机构确定，所以这项信息分享的责任则应该由拥有相关信息的政府部门和保险经营机构承担。按道理讲，法律法规应当有对此有明确规定。
（四）市场监管。就是要依据法律法规监督规范农业保险各参与方（政府、公司和农户）的市场行为。对于保险公司来说，还要监管其偿付能力、公司治理结构。市场监管是为了维护市场公平交易、保护消费者的合法权益，同时保证政府的财政支持资金足额到位，并且有较好的使用效果。对于农业保险来说，这里所说的监管还应包括对地方政府行为的监管。因为政府官员如果截留和挪用保险费、强制承保、干预理赔，会破坏农业保险的市场秩序，损害被保险农户的合法权益。
（五）协助作业。就是基层政府要帮助保险机构对农户进行宣传教育，组织和动员农户投保，并在发生灾害损失时协助保险经营机构查勘定损。之所以强调这项责任，是因为国家需要地方政府利用其政府信誉为农业保险背书，从而提高保险的参与水平以及参与率和覆盖率。只有农户最广泛地参加，才能最大限度地达成政府的政策目标。
显然，这五个方面的责任并非从中央到县乡政府都要承担。有的是中央政府和省级政府的责任，有的则主要是基层政府的责任。然而，由于对于相关的农业保险活动中的责任和行为没有很明确的规定和恰当的约束，所以产生了许多问题。
关于“越位”和“缺位”的影响及其原因
农业保险活动，从展业到理赔有诸多环节政府要参与，但其实这是一个比较模糊的概念。在不少地方的调查表明，地方政府无论是出于责任还是热情都以极大的兴趣参与到农业保险中来了，当然，这极大推动了农业保险的发展。但是，实践中可能会存在“越位”和“缺位”的现象。
一、“越位”和“缺位”问题的现象种种
“越位”现象举例如下：
有的在缺乏科学依据的情况下，干预要求保险经营机构降低保险费率，哪怕是极高风险的地区也不许违背其意志，提高费率；还有的直接与保险经营机构就灾后如何赔、赔多少的问题讨价还价，扭曲了保险自身健康的运作机制。
有的地方消极对待建立科学合理的费率制度，反对根据不同地区的风险大小实行差异化费率，助长不少地区逆选择和道德风险的发生，损害了广大投保农户的利益和低风险地区农户的投保积极性。
有的地方对保险公司购买再保险加以干涉，以致最终造成理赔的被动，损害了广大农户的合法权益。
有的地方自行决定投保农户不用交应该由农户缴纳的20%保险费，承诺由政府支付，给正常的保险经营造成困难。
“缺位”的问题也很多，举例如下:
《农业保险条例》第三条第三款规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。”而不少省份并没有依照上述原则，制定本省的实施方案和选定适合本地的经营模式。
《农业保险条例》第四条第二款要求：“财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。”而时至今日，这种信息共享机制没有很好建立起来，不仅监管效率不高，而且保险经营机构也得不到业务经营和发展所需要的信息，精确承保、定损理赔和产品开发都面临着很多困难。
《农业保险条例》第五条说：“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。”但是，迄今在很多地方我们没有看到当地政府建立起这种健全的工作机制。
中央和各省、自治区、直辖市缺乏统一的监督、管理和协调部门，相关部门之间步调不一致，致使监管不到位，也出现监管真空地带，大大降低了制度的运行效率。
因为监督不力，除了少数省、直辖市，较普遍存在保险费补贴不到位的问题，以至于愈演愈烈，应收保费率（累计应收保费占当年保费收入的比例）还在攀升。
这些问题的存在，致使农业保险的发展受到严重影响，保险经营机构只能消极应对、收缩业务，特别是备受瞩目的生猪保险，能不保就不保、能少保就少保，“应保尽保”成为一句空话。在那些监管部门之间意见难以协调的地方，保险制度的规则受到践踏，市场混乱就不可避免。没有本省（区、市）农业保险发展方案和制度的地方，农业保险的发展明显缓慢。
二、为何会存在诸多“越位”和“缺位”问题
在我国，政策性农业保险中之所以存在诸多“越位”和“缺位”问题，以笔者之见，主要原因无非是三个方面：
（一）制度有待进一步健全完善
各级政府的职责不清权限不明，缺乏实施细则。法规也好，政策文件也罢，规定都很原则化，讲得比较模糊，他们该做什么不该做什么多不清楚，大家只能根据自己的理解来执行。当然，在我国，大多数人对政策性农业保险还比较陌生，就“政策性”三个字而言，也是经历了长时间的争论和实践后才逐渐统一了认知。一下子要把制度设计和建设得那么完善和细致，也不现实。
（二）监管不到位
因为监管目前是分部门各自为政、自成体系，就可能留有监管真空。地方政府哪里做得对，没人肯定；哪里做得不对，难以直接纠正。监督和管理协调，无论是从机构设置还是监督和管理、协调的内容，都需要重建和完善。否则，不仅解决不了处理问题时的“扯皮”，更解决不了因为监管真空地带存在而产生的许多问题。
（三）认识有偏差
农业保险有较强的专业性和技术性，不少官员和干部缺乏这方面的知识，处理农业保险问题有些想当然，或者有种“我说了算”的架势。有的以为政府出了这么多的钱，理当我说了算。殊不知，政府是出了不少钱，但那是给农户的保险费补贴，并不是发给保险公司的“红包”。即使保险公司某年有经营结余，也并不完全是公司利润，公司需要留有足够的准备金，以应对大灾之年将要承担的超赔责任。保险公司是独立于政府之外的法人主体，经营活动不能由政府说了算，保险合同的订立、生效和履行是保险合同双方当事人依照法律法规进行的。政府参与政策性农业保险活动，只能在法律法规和政策赋予的权限内作为，该管的管，不该管的不能管。
明确政府责任、规范政府行为势在必行
我国初步建立了政策性农业保险制度，已经有12年试验和全面实施的宝贵经验，关于农业保险中的作为方面的问题也已经暴露得比较充分了，政府主管部门也对这些问题有了比较一致的认识。必须进一步明确政府在农业保险中的责任，努力纠正农业保险活动中的不规范行为，这既是高质量发展农业保险的应有之义，也是必不可少的前提条件之一。要解决问题，笔者认为应“四管齐下”：
一、加强约束，完善农险制度
解决农业保险活动中的“越位”和“缺位”问题，正确履行在农业保险活动中的职责，首先就是要不断完善农业保险制度。
农业保险制度是关于农业保险体制、模式、政策、运行等的一整套规则，很多国家都是通过制定区别于一般商业《保险法》的《农业保险法》《农作物保险法》或《农业灾害补偿法》来规范的。我国目前立法的层次还比较低，只有国务院颁布的《农业保险条例》。
完善的法律法规，应该对于各级政府在农业保险中的职责、权限规定清楚，哪一级政府该做什么要有明确的规定。现行《农业保险条例》和其他部门文件对于政府责任的模糊性规定，需要根据实践中发现的问题加以修订和完善。此次四部门联合发布的《指导意见》，就有针对性地做了一些明确规定。
《指导意见》第八条专门规定：“明晰政府与市场边界。地方各级政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，
通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助办理农业保险业务。”这里，在“明晰政府与市场边界”的题目下重点强调了三个方面：
第一个方面，地方政府“不参与农业保险具体经营”。也就是说，保险公司的农业保险经营活动完全是独立于政府的企业活动，从展业、签约到防灾、定损、理赔，都是在保险公司和农户之间合约基础上进行的，政府绝不能干预合同的签订和履行。任何强迫投保、强迫违规承保、阻止查勘定损，强迫保险公司多赔或少赔，无根据地砍价和安排费率竞争等行为都是被禁止的，因为保险公司享有保险产品的开发、产品精算（定价）、承保理赔等经营自主权。
第二个方面，政府的主要责任就是给予必要的保费补贴。通过建立有财政支持的大灾风险分散制度，为保险经营提供大灾风险保障、为保险精算提供信息数据等支持，其目的就是调动市场主体的积极性。
第三个方面，基层政府（县乡村）和其他单位的协保人员，按照规定，可以协助保险经营机构进行展业宣传和组织。遇到较大灾害损失，协助保险公司进行查勘定损，发生某些纠纷时帮助进行调解。
除此之外，在其他条文中也有不少对政府责任和行为的要求。
二、有规可循，公布负面清单
作为法律法规或者制度性文件，不可能把实施中的问题都规定得十分具体，需要有更明确的实施细则与之配套，就政府的作为列出负面清单，使地方政府按具体的规矩照章操作。否则，都按照自己的理解来执行，很容易出现“自由裁量权”太大的问题。
例如，要规定县乡级政府不能直接进行“招标”操作，即使省市政府主持招标，也必须依据相关规定由第三方操作；基层政府可以协助保险经营机构展业宣传、查勘理赔，但不能干预或代替农民与保险经营机构“协议赔付”，更不能无根据地强迫赔付；省级政府可以在研究和评估的基础上对费率调整提出建议，但没有科学依据不能强制保险经营机构降低费率，也不能通过招标的方式进行费率竞争；应该统一规划和进行各省、自治区、直辖市的风险区划，不能反对和阻止保险经营机构根据本地风险差异进行风险区划和费率分区，实行差异化费率的正当要求；可以根据财政预算规则和当地保险发展计划和规定，分期拨付各级财政下拨的保险费补贴款，但不能截留、挪用和拖欠计划之内该支付给保险公司的保险费补贴款；相关部门的数据资料虽然有使用规定，但不能在部门之间相互封锁，应尽可能地为农险的风险区划和费率精算提供服务及无偿使用提供方便。
这些问题直接关系着农险经营的条件和环境能不能改善，更决定着政策性农业保险政策效能发挥的好坏。
三、加强监管，建立管理机构
要有完善的立法，也要有统一的执法。否则，难以保证制度和政策的贯彻执行到位。现行的分散管理和分头监督体制弊病很多，效果也不尽如人意。不仅难以协调和统一进行管理监督，而且也留下了监管的真空地带。有统一的代表中央和省级政府的管理机构，就可以对政府在农业保险中的责任承担进行考核，对政府在农业保险中的行为进行监督检查。
鉴于这些年的经验教训，《指导意见》中第十六条明确要求，“财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作”“各省级党委和政府要组织制定工作方案，成立由财政部门牵头，农业农村、
保险监管和林业草原等部门参与的农业保险工作小组, 确定本地区农业保险财政支持政策和重点，统筹推进农业保险工作”以便“加强沟通协调，形成工作合力”。
第十八条还提出要“加大农业保险领域监督检查力度，建立常态化检查机制”“加强基层保险监管，严厉查处违法违规行为，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、查处不力的，严格追究有关部门和相关人员责任，构成犯罪的，坚决依法追究刑事责任。”
四、统一认知，重视培训宣传
正如上面分析的那样，在农业保险活动中，与一些有关人员缺乏对农业保险基本知识和法律法规的学习、了解不多也有很大关系。他们不熟悉农业保险的基本原理原则，特别是农业保险的操作规则，也不完全了解政策性农业保险的若干制度和规定。他们对保险合同事宜也采用行政命令的思维和方式来指挥与操作，这样是很容易出问题的。
这个问题已经得到高度重视，在《指导意见》里第一次提出“研究设立农业保险宣传教育培训计划”（第十八条），准备有计划地对基层政府官员、干部、农民群众进行农业保险基本知识和相关法律法规的教育和培训。让他们了解国家举办政策性农业保险的重要意义，提高干部群众在农业保险活动中的法律意识和保险意识，统一大家对于农业保险的认知。当然，这项教育培训计划也包括保险公司的员工，他们也需要提高政策水平和合规经营意识。
庹国柱：首都经济贸易大学
